Wie eine Freihandelszone Afrika verändern wird

Freier Handel in 52 Staaten mit über eine Milliarde Menschen? Das ist die Vision der Afrikanischen Union (AU) für ihren Kontinent. Bislang haben 49 Länder die Erklärung „African Continental Free Trade Area (AfCFTA)“ von März 2018 unterzeichnet, 22 Mitgliedstaaten ihre Ratifizierung zugesagt. Die Umsetzung geht bei einem außerordentlichen Treffen der AU im Juli im Niger in eine weitere Runde. Inwiefern einzelne afrikanische Länder von dieser Freihandelszone profitieren könnten und wie die Handelsbeziehungen zu Europa oder China künftig aussehen würden, darüber sprachen wir mit dem Misereor-Referenten für verantwortliches Wirtschaften, Dr. Klaus Schilder.

Frage: Herr Schilder, die Afrikanische Union will eine Freihandelszone auf dem afrikanischen Kontinent implementieren. Ist das eine gute oder eine schlechte Nachricht aus Sicht von Misereor?

Dr. Klaus Schilder: Es ist sicherlich zunächst eine gute Nachricht, weil es für den afrikanischen Kontinent sehr wichtig ist, den Binnenhandel zu stärken. Hierdurch könnte neben der wirtschaftlichen auch die politische Integration gestärkt werden. Das ist ein ganz positives Signal. Die Afrikanische Union hat sich mit der Agenda 2063 ein ehrgeiziges Entwicklungsprogramm gesetzt mit einem langfristigen Zeithorizont. Die Initiative der Freihandelszone ist ein wichtiger Beitrag dazu. Damit verbunden sind natürlich noch eine ganze Menge Fragen.

Frage: Zum Beispiel?

Schilder: Die Schaffung von Freihandelszonen hat in der Vergangenheit selten allein zu Wachstumsimpulsen und nachhaltiger Entwicklung beigetragen. Wenn man den Freihandel stärken will, muss man auch die richtigen Rahmenbedingungen schaffen, damit der Handel zu breitenwirksamen Wachstumseffekten, nachhaltiger Entwicklung und Armutsreduzierung auf dem Kontinent beitragen kann. Das ist die Lehre der Verhandlungen der vergangenen 20 Jahre über Wirtschaftspartnerschaftsabkommen auf dem afrikanischen Kontinent. Der Europäischen Union etwa ging es dabei um Marktöffnung und Marktzugang der afrikanischen Regionalmärkte. Die afrikanischen Staaten selbst haben, wie sich im Laufe der Jahre gezeigt hat, viel zu wenig davon profitiert. Wenn man Handel liberalisieren will, muss man vorher eine aktive Industriepolitik betreiben, die dazu führt, dass die Produktionskapazitäten in den Ländern der Freihandelszone gestärkt werden. Das würde bedeuten, dass man eine Marktöffnung verschiebt und erst den Aufbau der Wirtschaftsstrukturen im Land stärkt, bis diese konkurrenzfähig sind.

Frage: Nigeria als größte Volkswirtschaft in Afrika will sich aus der geplanten panafrikanischen Freihandelszone heraushalten. Kann sich das Land das leisten?

Schilder: Nigeria hat sich auch nicht an den Verhandlungen über regionale Wirtschaftspartnerschaftsabkommen beteiligt – genau aus dem Grund, weil das Land eine starke Volkswirtschaft hat und große Befürchtungen hatte, dass es gegenüber der Europäischen Union an Handelsgewinnen verlieren würde. Ich vermute, Nigeria hat ähnliche Befürchtungen bei der kontinentalen Freihandelszone. Ob Nigeria diese Position durchhalten wird oder ob es durchaus auch handelsgenerierende Effekte mit der Freihandelszone verbindet, muss man abwarten. Das hängt letztlich vom Kleingedruckten ab: von den einzelnen Liberalisierungsschritten und den Liberalisierungsfahrplänen für alle Produktgruppen. Wenn beispielsweise gerade dort, wo die nigerianische Volkswirtschaft exportstark ist, es zu einer Marktöffnung kommen wird, hätte Nigeria Vorteile, Mitglied der Freihandelszone zu werden. Wenn das nicht der Fall ist, dann nicht. Unterm Strich sollte sich Nigeria aus meiner Sicht aktiv an den Verhandlungen beteiligen und dann entscheiden, ob es unterschreibt oder nicht.

Frage: Welche Voraussetzungen müssen noch gegeben sein?

Schilder: Ein wesentlicher Bestandteil der Freihandelszone ist ein Abkommen über Personenfreizügigkeit, das sogenannte „Protocol on Free Movement“. Nur wenn Arbeitskräfte in gleichem Maße wie Waren die Grenzen überschreiten können, kann man von einer tieferen Integration sprechen. Nur dann können Länder, die vielleicht die Arbeitskräfte zur Verfügung haben, aber beim produzierenden Gewerbe nicht konkurrenzfähig sind, von einer Freihandelszone profitieren. Dieses Zusatzprotokoll über Personenfreizügigkeit hat erst die Hälfte der Mitglieder der AU unterzeichnet. Da erkennt man schon, dass es da noch sehr viel Zurückhaltung gibt.

Frage: Wie würde sich die Personenfreizügigkeit Ihrer Einschätzung nach auf die Migration auf dem afrikanischen Kontinent auswirken?

Schilder: Personenfreizügigkeit bedeutet erst einmal nicht, dass es Visafreiheit für jeden auf dem afrikanischen Kontinent gibt. Sondern das bedeutet, dass es nachfrageorientiert für bestimmte Gruppen leichter sein muss, im afrikanischen Ausland Arbeit zu finden. Das trägt dazu bei, die Chancen auf dem afrikanischen Kontinent zu stärken. Das ist ja die riesige Herausforderung, vor der alle afrikanischen Staaten stehen, für die junge Generation genügend Beschäftigungs- und Ausbildungschancen zu schaffen. Das kann die Entwicklungszusammenarbeit alleine nicht leisten. Diese Impulse müssen aus Afrika selbst kommen. Dazu ist der Aufbau einer verarbeitenden Wirtschaft, die zu einer stärkeren Wertschöpfung beiträgt, von immenser Bedeutung. Das ist in den vergangenen Jahrzehnten nicht passiert. Man muss feststellen, dass die europäische Handelspolitik neokoloniale Züge trägt. Das wurde ja auch im Kontext regionaler Wirtschaftspartnerschaftsabkommen zwischen Afrika und der EU immer wieder kritisiert.

Frage: Die EU-Kommission will genau hier neu ansetzen und das Investitionsklima in Afrika verbessern, um langfristig auch ein Freihandelsabkommen mit Afrika abzuschließen. Wie optimistisch sind Sie, dass das umgesetzt wird?

Schilder: Es ist noch zu früh, um das zu beurteilen. Es ist richtig, dass es massive Investitionsoffensiven von der Europäischen Union und auch Deutschland gibt, um deutsche Investitionen in Afrika und auch den Mittelstand dort selbst zu fördern. Entwicklungspolitisch ist das erst einmal sinnvoll, es muss allerdings an klare Leitplanken geknüpft sein. Nicht jede Investition trägt dazu bei, nachhaltige wirtschaftliche Wachstumsimpulse vor Ort zu stärken. Vielfach werden die Gewinne, die von ausländischen Direktinvestitionen erwirtschaftet werden, wieder im Rahmen der Gewinnmitnahme ins Ausland, zum Stammsitz der investierenden Unternehmen, transferiert – und die Wertschöpfung vor Ort ist relativ gering. Das gilt auch für die Beschäftigungseffekte, die sind oft nur temporär. Und es ist oft niedrig qualifizierte Arbeit, die dort geschaffen wird. Nachhaltige Beschäftigungsimpulse findet man selten. Deshalb drängen wir im Rahmen dieser Investitionsoffensiven so stark auf die Schaffung von Rahmenbedingungen, die das sicherstellen.

Frage: Das Bundesentwicklungsministerium will künftig zudem Privatinvestitionen in Afrika stärker fördern. Was halten Sie davon?

Schilder: Wenn das im Rahmen von Partnerschaften mit ausländischen Unternehmen geschehen kann, die für einen Know-How-Transfer stehen, sind das sinnvolle Partnerschaften auf Augenhöhe. Wenn es aber nur darum geht, dass für deutsche Unternehmen Exportmärkte erschlossen werden, dann ist das kontraproduktiv, weil es eben nicht zu einer Wertschöpfung beiträgt. Wir sind deshalb sehr skeptisch. Wir hören gerade von der deutschen Wirtschaft und Industrie-Initiativen eher die Signale, die darauf hindeuten, dass man nur auf verbreiterte Exportmärkte schielt. Wir würden uns wünschen, dass es zu einer Unterstützung der Industrialisierungspolitik in den afrikanischen Ländern selbst beiträgt. Da gibt es auch von der Entwicklungszusammenarbeit sehr sinnvolle Maßnahmen. Etwa die Begleitmaßnahmen, die das Bundesentwicklungsministerium aufgelegt hat, um Beschäftigung zu stärken und Ausbildungsinitiativen auf den Weg zu bringen. Davon müsste es eigentlich noch viel mehr geben.

Gleichzeitig müssen wir natürlich auch an den strukturellen Rahmenbedingungen der Weltwirtschaft etwas ändern. Da kann die Europäische Union sehr viel beitragen. Wir haben es nach wie vor mit Gewinnverschiebung aus afrikanischen Staaten in die Europäische Union zu tun, mit Steuerhinterziehung von multinationalen Unternehmen in großem Stil, wir haben es aber auch mit Steuerhinterziehung von Reichen in den Ländern Afrikas selbst zu tun. Diese strukturellen Hindernisse für Entwicklung, dass nach wie vor Gewinne und Kapital abfließen aus afrikanischen Staaten – das ist absolut kontraproduktiv. Wenn wir daran nichts ändern, werden Investitionsinitiativen nicht greifen.

Frage: Wie kann sich die Entwicklungszusammenarbeit in diese neue Freihandelszone mit einbringen?

Schilder: Die Europäische Union kann über die Entwicklungszusammenarbeit den grenzüberschreitenden Handel erleichtern, indem sie berät bei der Frage von Produkt- und Gesundheitsstandards, die vielfach ein Handelshemmnis darstellen – nicht nur in der Europäischen Union, sondern auch auf dem afrikanischen Kontinent. Man kann beraten bei der Harmonisierung der verschiedenen regionalen Integrationsinitiativen. Das Wirtschaftsabkommen der EU mit Westafrika, ECOWAS, hat ja schon einen gemeinsamen Außenzoll, eine stark fortgeschrittene Handelsliberalisierung in der Region. Darauf muss natürlich auch eine kontinentale Freihandelszone Rücksicht nehmen, ansonsten werden die ECOWAS-Staaten sagen: Warum sollten wir da Mitglied werden, wenn wir uns letztlich schlechter stellen, als wir es auf dem Binnenmarkt haben? Und die Europäische Union kann an den Rahmenbedingungen einiges ändern.

Frage: Was genau muss sich bei den Rahmenbedingungen ändern?

Schilder: Ein Beispiel ist die Frage des Marktzugangs zur Europäischen Union, im Wesentlichen die Zoll- und Quotenfreiheit. Aber auch die Ursprungsregeln sind so rigide, dass man einen hohen Eigenanteil an den Vorprodukten aus eigener Produktion nachweisen muss. Es ist beispielsweise Kakaoproduzenten in Afrika nicht gestattet, den Zucker und die Milch, die sie für ihre Kakao-Produktion brauchen, aus anderen Ländern zu importieren, um dann die Wertschöpfung im eigenen Land zu vollziehen und die fertigen Produkte auf den Weltmarkt und den Markt der Europäischen Union zu exportieren. Man muss diese Ursprungsregel flexibilisieren. Dort, wo man das getan hat, konnte man auch etwas zum Aufbau einer verarbeitenden Industrie beitragen. Wieder ein Beispiel aus Asien: In Papua-Neuguinea ist der Thunfisch-Export ein wesentlicher Beitrag zu den Staatseinnahmen. Man hat sich dann geeinigt, dass Papua-Neuguinea aus anderen Ländern Thunfisch zukaufen darf, im Land verarbeiten und dann exportieren kann. Das ist ein Beispiel für eine gelungene Reform von Ursprungsregeln. Das müsste man in vielen Sektoren auf dem afrikanischen Kontinent auch machen.

Ein anderes Beispiel, wo die EU weiter in der Bringschuld steht, ist der Import von Billigprodukten und subventionierten Agrarprodukten wie Tomaten oder Geflügel, die nicht mehr direkt subventioniert werden, aber durch die Subventionen an die Erzeuger künstlich verbilligt sind. Das führt zu massiven Handelsverzerrungen auf dem afrikanischen Kontinent und davon hängen die Existenzen von Kleinproduzenten ab.

Frage: Birgt aber nicht gerade eine panafrikanische Freihandelszone das Risiko, dass die Europäische Union die afrikanischen Märkte mit ihren Produkten überschwemmt?

Schilder: Das hängt wirklich davon ab, wie sich diese Freihandelszone gegenüber Drittstaaten öffnet. Im Rahmen der Meistbegünstigung müssen Handelsvorteile allen Vertragspartnern gewährleistet werden – das sehen die WTO-Regeln vor. Gleichzeitig kann man natürlich Ausnahmen definieren und eine Liste von besonders sensiblen Produkten von der Marktliberalisierung ausnehmen.

Frage: Dahingehend müsste die Afrikanische Union ja aus der Vergangenheit vorgewarnt sein. Ist eine neue Freihandelszone also auch eine Chance, gewisse Probleme wie den Import subventionierter Ware aus der EU einzudämmen?

Schilder: Ja, es gibt viel Erfahrung mit der Frage: Was sind für einzelne Länder sensible Produkte? Für den ganzen Kontinent zusammengenommen gibt es eine sehr lange Liste von Ausnahmen, die bei einer Liberalisierung vor Dritten geschützt werden müssten, aber auch auf dem Binnenmarkt. Eine zweite Lehre aus den Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA) zwischen EU und Afrika ist, dass man nicht über zu viele Themen gleichzeitig verhandeln sollte. Man sollte erst eine Liberalisierung des Waren- und Güterhandels vorantreiben, diese erfolgreich implementieren, und dann schauen: Gibt es weitere Sektoren, wo die einheimische Marktwirtschaft konkurrenzfähig ist? Man sollte nicht vorschnell über den Dienstleistungsmarkt sprechen, über den Finanzdienstleistungsmarkt und andere Sektoren.

Frage: Langfristiges Ziel der panafrikanischen Freihandelszone ist es auch, gegenüber der EU, aber auch China als starke Wirtschaftsmacht aufzutreten. Was bedeutet das dann langfristig für die Handelsbeziehungen mit China?

Schilder: China wäre wie die Europäische Union dann ein Drittstaat. Hier gilt genau das gleiche: Man muss sehr vorsichtig sein, für welche Produkte man den Markt öffnet. Es kann aber auch für die lokale Wertschöpfung sinnvoll sein, dass man bestimmte Vorprodukte ins Land lässt. Das sollte man aber gleich an Verträge knüpfen, die chinesische Firmen und Investoren dazu verpflichten, zum Know-How-Transfer und zum Aufbau lokaler Produktionskapazitäten in den afrikanischen Staaten beizutragen. Auch das passiert ja viel zu selten bei chinesischen Investitionen, die vorwiegend im Infrastrukturbereich stattfinden. Da gibt es kaum eine lokale Wertschöpfung und wenn, dann ist diese auch zumeist temporär. Wenn man da besser verhandelt – und China hat viel Erfahrung damit, die Marktöffnung an einen Know-How-Transfer zu knüpfen – dann könnte auch ein Vorteil für afrikanische Staaten entstehen.

Frage: Wie optimistisch sind Sie mit Blick auf die Einhaltung der Menschenrechte gerade auch bei den Lieferketten, wenn eine panafrikanische Handelszone entsteht?

Schilder: Gar nicht. Darüber diskutieren wir in Deutschland und der Europäischen Union sehr intensiv und es gibt viele Vorbehalte, nach wie vor die menschenrechtlichen Sorgfaltspflichten in die Lieferketten zu integrieren und das verbindlich zu machen. Das ist auch auf dem afrikanischen Kontinent überhaupt kein Selbstläufer, weil die Gefahr groß ist, dass die Regierungen das Lohndumping und die niedrigen Arbeitsstandards als einen Standortvorteil sehen und sich an den Arbeitsbedingungen nichts ändert.

Es ist letztlich eine Vorbedingung für eine Freihandelszone, dass man die Handelsliberalisierung an verbindliche menschenrechtliche Sorgfaltspflichten knüpft. Das bedeutet auch eine verbindliche Überprüfung, ob Handelsliberalisierung zu Menschenrechtsverletzungen oder zu Umweltschäden führt. Dann muss man entsprechend Abhilfeinstrumente bis hin zur Möglichkeit schaffen, die Liberalisierung temporär auszusetzen. All das muss im Vorfeld aber verhandelt sein und integraler Bestandteil dieser Abkommen sein. Deshalb bin ich nicht so optimistisch, dass es im Juli beim Treffen der Afrikanischen Union im Niger schon zu einem Abschluss kommen wird und wenn, dann werden diese Fragen vielleicht nicht gelöst sein.

Das Interview führte Claudia Zeisel.

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